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以精準政策措施助推新興產業發展

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  2016年前三季度新興產業繼續保持相對高速增長,對加速產業轉型升級、助推經濟結構調整、形成新經濟新動能的作用日益凸顯。8月份,高技術產業增加值同比增長11.8%,增速比規模以上工業快5.5個百分點。

  其中,信息化學品制造業增長28.5%,航空航天器及設備制造業增長24.3%,醫藥制造業增長11.5%,計算機通信和其他電子設備制造業增長10.3%。特別是在主要產品中,新能源汽車和工業機器人增速分別高達63.2%和65.5%,集成電路、光纖和智能手機分別增長25.6%、25.6%和15.8%。

  應該說,穩增長政策正在取得成效,新動能正在加快形成,但財智BBD中國新經濟指數(NEI)繼續放緩并創年內新低,表明產業發展的穩定性還有待驗證。

  產業轉型升級面臨的突出問題

  新興產業總體呈平穩增長態勢,但也面臨著傳統產業發展模式不適應新時代發展訴求、市場需求不振制約短期快速增長等突出問題。

  1.傳統產業發展模式不適應新時代發展訴求

  互聯網時代新興產業發展的痛點在于傳統的思維定式和發展路徑,即大規模、線性控制的舊有發展模式難以適應VUCA(Volatile、Unpredictable、Complex、Ambiguous)的不確定性發展環境。應該說,無論是政府部門還是企業,對于新興產業應如何發展還存在著認識上的偏差和誤區,阻礙市場主體健康發展的體制性障礙仍然存在。

  從中央和地方關系層面看,地方政府部門反映,政策文件進入高發期,但各部門的政策間還缺乏全國一盤棋的思想,部門壁壘、行政壁壘讓政策溝通存在障礙,部分政策措施也與復雜商業模式的實踐發展相脫節,造成實踐部門無所適從。

  例如,跨境電商“4.8新政”的推出,因缺乏對操作環節困難和問題的周密思索,導致新政在推出過程中呈現“急起急?!?打補丁)的現象,使得企業對政策走向無法把握并存在疑慮,大部分企業呈現謹慎、觀望的態度,而減緩跨境電商布局,不利于新興業態的發展。

  此外,國家專項建設基金在助推新興產業發展、提升產業競爭力方面發揮了一定成效,但政策性銀行的一些訴求,卻使得專項建設基金成為助推新興產業發展的“雞肋”,即風險相對較低的企業和項目不愿意申請,風險相對較高的企業和項目因不符合資格而無法申請。

  從地方政府層面看,一方面,地方政府依然遵循著重視“大企業、大項目、硬件設施、有形資產、優惠政策”的要素驅動和投資驅動的發展模式;另一方面,新時期新興產業的發展特點和訴求要求地方必須更加重視“小企業、生態建設、無形資產、公平競爭”。

  例如,一些資金扶持或獎勵項目申請的前置條件很多,且有對知名度的盲目崇拜,即更多關注企業規模、院士推薦而非研發實力。這都造成企業、特別是中小企業很難獲得創新資金扶持。而日前出臺的科技成果轉化、企業培育等相關政策,仍是傳統工業經濟發展思維下的政策。

  從企業層面看,一方面,面對以數字化、網絡化、智能化為特征的信息化,企業部門繼續沿襲既往“B2C”的傳統發展套路,即先建廠擴產能、再市場找客戶;另一方面,由于信息技術和工業技術的融合,要求企業必須通過重塑組織結構、重組生產流程,實現個性化生產和效率的提升,走“C2B”的發展模式。

  2.市場需求不振制約短期快速增長

  新興產業的長期發展將更加依賴于投資拉動,而短期的高速發展將更加依賴于市場需求;目前看來,市場有效需求不足正成為制約新興產業短期快速增長的關鍵。

  從國內看,一方面,現行法律法規抑制新經濟成長。例如,根據《中華人民共和國藥品管理法》規定,藥品的上市許可與生產許可綁定,即只有藥品生產企業才可以申請藥品注冊并取得藥品批準文號;盡管全國人大批準國務院在浙江等十個省(直轄市)開展“藥品上市許可人持有制度試點”的工作,即允許藥品注冊人與生產企業相分離,但相關的實施細則還未出臺,不利于新藥的研發上市和產業升級。再如,在《國家重點支持的高新技術領域》中更多是對終端產品的鼓勵,而對核心部件與器件的零組件缺乏支持,不利于企業聚焦某一細分領域打造隱形冠軍。

  另一方面,部分行業領域的市場需求提前透支后面臨增長乏力困境。例如,受鐵路貨運整體運輸形勢不景氣以及2015年訂單額破歷史紀錄的影響,軌道交通裝備的未來市場需求將很難繼續維持高增長態勢,特別是到8月,鐵路、船舶、航空航天和其他運輸設備制造業投資增速繼續下跌至-13.2%。

  再如,在光伏行業,按照規定2016年以前備案納入年度規模管理的光伏發電項目如果未能于2016年6月30日前完成并網發電,將執行新的電價標準,也意味著Ⅰ類、Ⅱ類和Ⅲ類資源區的光伏電站度電補貼將分別下降0.1元、0.07元和0.02元。因此,“搶裝潮”也加速了上半年光伏電站規模的迅速擴張。隨著光伏補貼的不斷下調,政策依賴度相對較高的光伏產業可能面臨著持續高速增長的發展壓力。

  從國際看,全球保護主義勢頭不斷抬頭,貿易限制措施呈上升趨勢。根據《全球貿易預警》報告,從2008年到2016年,美國對其他國家采取了600多項歧視性措施,這些歧視性措施包括提高進口關稅,國家扶持本地企業,制定反傾銷條款,規定公司必須購買本國產品等。此外,由于市場有效需求難以有效拓展,直接影響到新興產業發展主體企業的投資信心,部分企業盡管當期生產形勢較好也在主動收縮投資規?;蛱幱谟^望狀態,使得產業投資面臨較大的下行壓力。

  3.社會信用體系不健全阻礙未來持續發展

  對于新興產業發展而言,關鍵的要素就是信任。然而,在宏觀經濟形勢整體低迷的大背景下,銀企間、政企間、銀政間、銀行間、企業間的信用關系正遭受重重考驗。

  例如,在銀企間,一方面,有部分在銀行業機構貸款的企業和個人故意或惡意逃廢銀行債務;另一方面,部分銀行機構出于自身管理考核的壓力,不顧企業實際經營發展情況而抽貸、壓貸、斷貸,極大影響了企業正常運行。銀行和企業間缺乏相互信任的關系,阻礙了新興產業的發展。

  在政企間,某些政府部門因缺乏對產業發展內在規律的把握,并出于培育壯大新動能、助推經濟發展的主觀意圖,對新興產業的大量補貼和優惠支持,不可避免地伴生了權力尋租和脫離實際需求的“拔苗助長”現象以及企業騙補等弊端。

  在銀政間,特有的行政體制使地方政府在考慮金融支撐實體經濟發展時,更多顧及地方政府自身利益,缺乏對銀行利益的思索,使銀行在地方政府缺乏規范、透明、高效、共贏的運行機制時,對本地新興產業發展的支撐力度弱、主動性差。

  在銀行間,受國內金融環境影響,銀行系統內不信任感增加,體現在銀行同業拆借利率(SHIBOR)高漲,8月同業拆借加權平均利率為2.13%,分別比上月和去年同期高0.01個和0.34個百分點。

  在企業間,部分企業受巨大利益誘惑以及缺乏商業誠信的有效控制機制,通過降低產品和服務質量、以次充好、合同違約等手段造成市場經濟秩序的紊亂,并導致“劣幣驅逐良幣”現象的發生。同時,部分領域還普遍存在著貨款支付周期拉長、貨款拖欠增加、承兌匯票支付增多、“連環債”等問題,導致上游企業為有效防范風險而更青睞于現金付款。

  以更加精準的政策措施助推新興產業發展

  新興產業的發展面臨著對新情況、新要求的應變和適應,要以更加精準的政策措施助推產業發展。

  1.正確認識政府定位,突破傳統發展模式

  對于新興產業的發展而言,核心關鍵就是要正確認識政府部門定位,要形成推動產業發展的明確政府權力邊界,即政府該做什么,不該做什么。為此,必須要打破傳統的思維定式,建立新的發展機制。

  一方面,建立“市場增進型政府”(market-enhancing government),即指在制度不健全、產權不安全、信息不對稱、金融市場監管不到位等情形中,保護個人財產權利,并能夠強制執行各種契約并受到約束而不能肆意妄為。

  另一方面,根據重要性和可能性將未來新興產業發展分為“必須做”、“錦上添花”、“可有可無”和“堅決不做”等類別,通過在優先選項領域制定促進相關產業發展的戰略和措施,以增強企業投資和區域經濟增長的信心,實現產業扶持和競爭力有效提升的協同發展。

  也就是說,既要繼續加大對新興產業發展的扶持,在每年的中央和地方財政預算中單列支持新興產業發展的資金,確保資金的獨立性,并為資金分配建立相適宜的規則,避免資金支持的不到位;又要讓涉足新興產業的企業面對市場競爭,“讓市場來優勝劣汰”并促進行業成長。

  同時,必須跟蹤評估新興產業的發展績效,適時進行政策調整和重點調校。鼓勵地方政府建立區域性的新興產業發展引導基金,為確保政府引導基金起到盡快形成投資、發揮引領的作用,對于基金的績效考核要平衡好容忍市場風險和追究敗德行為的關系,要平衡好保障政府資金安全和發揮引導新興產業發展的關系,要平衡好政府目標和商業導向的關系,要平衡好國資保值增值的問責機制和因顧慮而無法進入實質運作的關系。

  2.共享共建政府數據平臺,推動政府部門轉型

  網絡新時代的核心在于“連接”,即實現萬物的互聯,由此必然帶來分布式的“非中心化”結構,也對政府部門的傳統治理模式、治理能力帶來了更多挑戰。為此,必須要大力推進全社會的數據公開和共享,深入發掘數據要素潛力,助推治理模式的轉型和治理能力的現代化。

  要重視中央政府和地方政府公共數據的公開,構建完整、統一、安全、實效的數據平臺,實現基礎數據資源和業務信息資源的集約化采集、網絡化匯聚和統一化管理。要防止數據的部門化、壟斷化,有利于信息的互聯互通、整合和即時獲取,有利于加強政府部門間的協調和合作,有利于企業深化數據的創新應用,積極構建集約協同型政府。

  針對受眾的實際需要,應以深化重點領域數據資源開發利用為突破口,加強開放數據的質量管理與安全保護、加強相關數據分析人才的培訓、積極采用移動互聯網與新媒體傳播技術,實現數據資源向產品、資產及效益轉化。要有利于提升受眾的數據可獲得性,有利于政府部門與相關服務受眾間實現真正的“連接”,著力打造開放創新型政府。

  注重問題導向和應用實效,大力推行“互聯網+政務服務”,推動社會主體深度應用、集成應用數據資源,實現信息共享、數據融合、系統整合、業務協同和智能服務;有利于政府部門優化政務流程,有利于提升政務服務質量和效率,有利于創新服務模式、體現政策效果、創造更大公共價值,著力培育智慧服務型政府。

  充分運用信息化手段確保相關主體的認知參與、行為參與和情感參與,給予相關主體充分的利益表達空間,強化政府部門與公眾互動,有利于形成開放、協商的科學決策體系和新型政商關系,構建普惠包容型政府。

  3.完善評價考核體系,建立激勵相容的央地關系

  “有中央和地方兩個積極性,比只有一個積極性好得多”;這就是既要講“北京話”,又要講“地方話”。要實現新興產業的可持續發展,更需要好發揮中央與地方“兩個積極性”。即,不僅需要站在國家層面總攬全局,利用頂層設計著力解決影響產業發展過程中的重點問題、突出矛盾和關鍵環節;而且也需要根據地方差異性,給予地方足夠空間和權責以發揮各自比較優勢,真正落實頂層設計。

  從評價角度看,國家是一個整體,同時包括了各類不同特質、不同階段的區域,而新興產業發展又具有其自身獨特的發展規律,必須因地制宜,在加強官員問責的條件下更加突出激勵。為此,必須要根據區域特點和發展階段,在耐心傾聽基層聲音并考慮基層主體反應模式的基礎上,注重制度設計和政策安排的邏輯性和聯系性,在重視“守住底線”的同時突出地方政府的制度創造性和積極性,實現基層政府利益訴求與中央政府利益訴求的“激勵相容”。

  從考核角度看,經濟處于轉型期,相關部門在助推新興產業發展的過程中,遇到困境和問題時要形成樂于嘗試并勇于接受失敗的氛圍,就必須對部門的考核做到“寬嚴結合”?!皩挕笔侵感枰獙捜莶㈧`活變通經濟下行期對增速、投資等“量”的方面考核要求;“嚴”是指要增加建立公平開放透明的市場規則、加快轉變政府職能等“質”的方面考核要求。

  4.重構社會信用體系,建設誠信社會

  信任作為一種社會資本,其作用在于簡化社會復雜性,具有“放大器”和“加速器”效果;缺乏社會信用體系的低信任度社會,將極大地提高市場交易成本、降低決策效率,不利于產業規模擴大和經濟繁榮。為此,必須以重建政府信用為突破口,減少政府失信率、提高公信力。要逐步改掉損害公權力公信力的各種做法,要加快轉變政府職能,要提高政府治理能力和水平,要始終以人民群眾滿意不滿意、支持不支持、答應不答應作為根本出發點和落腳點,強化政府履約意識、提高政府履約能力、規范政府履約行為。

  建立嚴格的誠信守規與失信違規的社會獎懲機制,對失信的懲罰必須明確、具體并依法向社會公示,對誠實守信者應在政策、金融、法律服務等方方面面給予更多、更實在的優惠待遇,實現“讓失信者寸步難行、讓守信者持久受益”,營造誠實守信的社會氛圍。政府部門可以通過建立財政性資金使用不誠信“黑名單”制度的方式,對市場主體的資金管理進行價值管理和質量評價,確保政府投入可以公開透明、合法合規、精細高效地被市場主體使用。

  5.保持專注發展定力,助推產業提檔升級

  產業發展一般都要經過初創期、培育期、成長期、成熟期和衰退期,對于新興產業而言,從初創期、培育期到成長期,往往需要長時間的經驗積累,需要一步一個腳印、扎扎實實的時間沉淀,需要有耐性、有定力、有傳承、能堅持。

  從我們調研了解的情況看,凡是當前發展相對較好的新興領域企業,其基本特征都體現出聚焦自身優勢、踏實做好本業的特點。例如,舜宇光學科技(集團)有限公司深耕光學行業30多年,每年研發投入強度維持在5%左右,不僅在光學非球面、AF/ZOOM等核心光學技術和光學傳感、微納米尺寸測量等核心光電技術方面具有較強的國際競爭力,而且在當前嚴峻的經濟形勢下,今年的銷售收入和利潤都保持了兩位數的高速增長。因此,在經濟運行面臨較大下行壓力時,必須要尊重產業發展的基本規律,必須保持專注發展的定力,少一點兒只爭朝夕、大躍進式的浮躁,多一點兒“炮制雖繁必不敢省人工,品味雖貴必不敢減物力”的工匠精神。

  要從制度、文化和人性的角度多思索,以做精品、提升產業競爭力為目標,要依托于長期的經驗積累、技術儲備為產業發展奠定堅實基礎,避免低附加值化、泡沫化的迎合政績式發展,盡量將扶持重點真正落實到那些勵志研發、基礎技術、擁有技術沉淀的企業,而不是那些只有規模、沒有技術貢獻、抱著“騙一把補貼就走”的企業。要在《國家重點支持的高新技術領域》中,充分征求行業、企業意見和建議,對核心部件與器件進行評估并將符合要求的領域納入國家鼓勵類政策范圍,以提升相關政策支持的準確性和科學性。

  6.有效啟動市場需求,增強產業發展動力

  要有效抑制短期內新興產業下行壓力并進而推動產業的持續健康發展,必須從需求端發力,加大政府對新產品應用的支持力度,有效啟動市場需求,實現產業規模擴大和產業競爭力提升之間的協調。為此,政府部門可以通過立法、標準、認證和政府采購等政策工具構建“領先市場”,充分利用巨大的市場需求,引導和支持重點領域的發展。例如,可以通過航空航天、汽車領域和軍工技術改造對高檔數控機床的需求,通過項目采購、專項計劃的互動協同帶動高端裝備制造領域的發展。

  探索創新“首臺套”的支持政策,以打通研發、制造、應用的全產業鏈為目標,鼓勵產學研合作,鼓勵研制企業和用戶共同申報,鼓勵支持范圍從首臺套到首批并提高資助力度。同時,政府部門對產品應用的資助方式,應多采用事后獎勵、撥貸聯動(貸款貼息)等更具市場化特征的方式。

  其中,事后獎勵是指應用企業以自有資金啟動,待項目完工驗收認定后,按項目投入總額的一定比例給予獎勵。撥貸聯動(貸款貼息)是指相關政府部門將應用項目推薦給金融機構,由金融機構對企業的應用項目進行審核后并給予一定比例的信用貸款;同時,財政對企業的實際貸款利息給予一定時期、一定比例的補助,貸款貼息到此為止;而撥貸聯動則在項目通過主管部門驗收后,將實際應資助金額扣除貼息金額后的余額撥付給企業。

  7.更加重視中小企業發展,推進實業興邦

  中小企業發展,是建立社會主義市場經濟體制的重要基礎,是吸引群眾參與、吸納就業人口、煥發產業發展活力的有效載體,充分體現出資源共享的分布式發展理念。為此,必須重視新興產業的“小企業優先”原則,以中小企業為對象,完善人財物等資源要素市場、營造公平競爭的市場環境。必須要形成各方重視中小企業發展的文化氛圍,可以考慮設立“企業家促進獎”以表彰有效促進創業和中小企業發展的公、私部門。必須要維護一個公平、公開和公正的市場競爭新秩序,按照能耗、水耗、環保、安全等指標而非規模指標引導市場“優勝劣汰”,并建立讓低效企業以有序、可控方式破產倒閉的新機制,促進市場主體公平競爭。

  地方應建立政府風險分擔補償機制,通過設立風險分擔基金、轉貸引導基金,釋放金融機構的恐慌情緒、破解中小企業融資的“擠出效應”、重建銀企間的信任關系,增強市場化金融機構對中小企業融資的信心。制定產業發展政策,避免以絕對規模為行業準入門檻,消除發展歧視。大力發展孵化器、加速器、專業化的眾創空間等科技成果轉化基地,積極培育就業培訓企業、領軍人才培訓機構、創新型中小企業、提升專業技能的區域研究機構等為中小企業服務的創新型專業化服務機構,為中小企業發展添動力。

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